Menerobos Kebuntuan Reformasi Hukum Nasional: Solusi untuk Mengawal Dinamika Masyarakat di Era Globalisasi dan Demokratisasi* oleh Ari Juliano Gema Pendahuluan Berbicara mengenai hukum, tidak bisa lepas dari pembangunan sistem hukum nasional secara keseluruhan. Untuk menganalisa pembangunan sistem hukum, maka harus memperhatikan tiga unsur penting yang membangunnya, yaitu perangkat hukum, aparatur hukum dan budaya hukum (Friedmann, 1975). Perangkat hukum yang dimaksud adalah aturan-aturan, baik tertulis maupun tidak tertulis, yang berlaku dalam penyelenggaraan segenap aspek kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara, bersifat mengikat dan ada sanksinya. Aparatur hukum adalah para pelaku di dalam pembangunan dan pembinaan hukum nasional, mencakup aparat penegak hukum, lembaga pemerintahan negara, lembaga perwakilan rakyat, serta organisasi dan lembaga hukum lainnya. Sedangkan budaya hukum adalah kesadaran masyarakat untuk terlibat dalam hal pembentukan, pelaksanaan, pengawasan, sampai dengan evaluasi aturan-aturan yang berlaku dalam penyelenggaraan segenap aspek kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Hal di atas memperlihatkan kepada kita, bahwa reformasi hukum nasional sangat kompleks. Ia bukan hanya sekedar pembentukan peraturan, tapi juga masalah peran serta masyarakat. Oleh sebab itu suatu peraturan/ketentuan hukum dapat dikatakan baik setidak-tidaknya harus memenuhi tiga syarat, yaitu secara filosofis dapat menciptakan rasa keadilan, bermanfaat secara sosiologis dan menciptakan kepastian hukum secara yuridis (Radbruch, 1961). Permasalahan Saat Ini Dalam rentang waktu panjang kesejarahan bangsa Indonesia, negara dan hukum yang dicita-citakan oleh para pendiri republik ini seringkali tidak berdaya untuk membantah dan menahan arus kepentingan sekelompok orang yang pada gilirannya justru mengorbankan hak-hak rakyat banyak, yang pada hakekatnya juga mengorbankan misi suci dari hukum itu sendiri. Hukum dalam banyak hal, sebagaimana telah dinyatakan di atas, malah acap kali bermetamorfosis menjadi "lembaga pengesah" kesewenang-wenangan dan "lembaga penghukum" pencari keadilan. Khusus di masa Orde Baru, secara nyata-nyata hukum menjadi alat stabilitas politik, alat penumpuk kekayaan, dan alat pelumas putaran roda pertumbuhan ekonomi. Implikasi dari pengkerdilan hukum tersebut adalah porak porandanya sistem hukum nasional. Dalam keadaan seperti itu, maka yang dibutuhkan untuk membangun kembali tatanan hukum yang menjunjung tinggi keadilan adalah merekonstruksi kembali bangunan hukum yang baru dengan landasan cita-cita luhur yang terkandung dalam pembukaan konstitusi, yaitu demokrasi dan keadilan sosial, dengan secara dinamis memberikan perhatian pada perkembangan masyarakat Indonesia saat ini. Hal tersebut sesuai dengan kerangka pemikiran yang telah ditegaskan dalam Ketetapan MPR No. X/MPR/1998 tentang Pokok-pokok Reformasi Pembangunan Dalam Rangka Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional Sebagai Haluan Negara, yang menyatakan dalam Bab Pendahuluan Bagian Pengantar alinea ketiga bahwa upaya pembenahan situasi krisis multidimensional ini adalah dengan cara "... koreksi terhadap wacana pembangunan Orde Baru sebagai dasar pijakan dan sasaran reformasi." Namun demikian, reformasi hukum nasional saat ini seakan mengalami kebuntuan karena berbagai “pembatasan dan keterbatasan”, yang antara lain karena hal-hal sebagai berikut: 1. Pertarungan Kepentingan Politik. Akibat pertarungan berbagai kepentingan politik, sistem hukum seringkali dibangun tanpa memperhatikan pemenuhan kebutuhan masyarakat akan rasa keadilan, kemanfaatan dan kepastian hukum, namun orientasinya lebih kepada pemenuhan kepentingan kelompoknya. 2. Orientasi Target. Pembangunan sistem hukum kerapkali terlalu terpaku pada target rencana kerja yang dibuat dengan atau tanpa bantuan dana dari luar negeri, sehingga sering terlambat dalam merespon perkembangan hukum yang terjadi karena dinamika masyarakat, yang berada di luar rencana kerja. 3. Ego Sektoral. Seringkali suatu lembaga pemerintahan mengeluarkan peraturan tanpa menghiraukan apakah hal yang diaturnya itu masuk dalam lingkup tugas dan kewenangannya, atau apakah lembaga lain sudah mengaturnya dalam suatu peraturan yang setingkat. Kemudian, lembaga penegak hukum, dalam hal ini Mahkamah Agung dan Kejaksaan Agung, seolah enggan untuk membuka kesempatan seluas-luasnya kepada ahli-ahli hukum dengan latar belakang pengabdian yang baik, untuk menjadi Hakim non-karier atau Jaksa non-karier 4. Ikatan Romantisme Masa Lalu. Karena peraturan yang ada mampu mengatasi permasalahan pada masa peraturan itu dibuat, maka pembuat peraturan menganggap bahwa peraturan tersebut masih mampu mengatasi permasalahan yang ada saat ini, padahal nilai-nilai yang hidup di masyarakat pada masa lalu dan saat ini jelas sudah berbeda. 5. Superioritas vs. Inferioritas. Seringkali pembuat peraturan menganggap bahwa urusan membuat dan mengawasi pelaksanaan peraturan adalah urusan penguasa, sehingga rakyat tidak perlu ikut campur dalam pembuatannya, sedangkan rakyat berpikiran bahwa membuat dan mengawasi pelaksanaan peraturan adalah urusan penguasa, sehingga rakyat merasa tidak perlu ikut campur dalam pembuatan peraturan. Beberapa “pembatasan dan keterbatasan” pembangunan sistem hukum tersebut akhirnya mengakibatkan permasalahan hukum yang terjadi saat ini, yaitu antara lain: 1. Produksi massal peraturan perundang-undangan, sehingga cenderung tumpah tindih dan kurang berkualitas; 2. Peraturan perundang-undangan yang ada tidak dapat memberikan kepastian hukum, akibat perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi; 3. Pembuat peraturan tidak responsif terhadap dinamika masyarakat, dan lebih menekankan pada nuansa mengatur dari pada memenuhi kebutuhan masyarakat; 4. Ketidaksingkronan antara peraturan di tingkat pusat dan di tingkat daerah, sehubungan dengan pelaksanaan UU Otonomi Daerah; 5. Tidak adanya koordinasi di antara lembaga-lembaga pemerintah dalam menetapkan peraturan di sektornya masing-masing, mengakibatkan tumpang tindihnya peraturan perundang-undangan; 6. Lemahnya sistem informasi dan dokumentasi hukum, sehingga menimbulkan kesenjangan pemahaman hukum yang hidup dan berkembang di dalam masyarakat; 7. Jaksa dan polisi cenderung tidak mengikuti perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, serta proses demokratisasi, sehingga berdampak buruk pada pelaksanaan tugas mereka; 8. Hakim kurang berani menggali nilai-nilai yang hidup dan berkembang di masyarakat, sehingga berbagai permasalahan hukum tidak dapat diselesaikan dengan baik di pengadilan; 9. Status hukum advokat yang tidak jelas, sehingga mempengaruhi pelaksanaan tugasnya dalam memberikan pembelaan hukum; 10. Mahkamah Agung kurang proaktif dalam menanggapi perkembangan dinamika masyarakat, sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum di masyarakat, dsb. Langkah-langkah Progresif Dalam rangka menanggulangi permasalahan hukum dalam waktu dekat, perlu diambil langkah-langkah progresif yang harus dilakukan secara bersama-sama antara lembaga-lembaga negara, aparat penegak hukum, dan masyarakat, yaitu sebagai berikut: 1. Presiden memberikan kewenangan kepada suatu lembaga pemerintah untuk melakukan singkronisasi peraturan di bawah UU, mengadakan dan mengkoordinasikan sistem informasi dan dokumentasi hukum nasional dan menentukan/menyeleksi suatu rancangan peraturan yang dapat diusulkan sebagai RUU usulan pemerintah. Lembaga ini nantinya akan mengkoordinasikan pembuatan peraturan di antara lembaga-lembaga pemerintah dan menilai mana peraturan yang bertentangan dengan peraturan diatasnya. Apabila ditemukan peraturan yang setingkat bertentangan satu sama lain atau bertentangan dengan peraturan di atas, serta penilaian lainnya, seperti tidak kondusif terhadap investasi di Indonesia misalnya, maka lembaga ini dapat mengusulkan kepada Presiden agar mencabut peraturan tersebut, atau mengusulkan kepada MA untuk dilakukan uji materil terhadap peraturan tersebut. Lembaga ini tidak perlu dibentuk baru, namun cukup dengan memberikan kewenangan di atas kepada lembaga pemerintah yang sudah ada, misalnya Departemen Kehakiman dan HAM, Sekretariat Negara, atau Komisi Hukum Nasional. 2. Pemerintah harus berani menetapkan peraturan pemerintah serta peraturan perundang-undangan dibawahnya menurut Ketetapan MPR No. III/MPR/2000, untuk mengantisipasi dinamika perkembangan masyarakat yang sangat cepat, apabila dalam UU yang ada tidak dapat memberikan kepastian hukum. Hal ini perlu dilakukan melalui mekanisme konsultasi publik, dengan ahli dan masyarakat professional di bidangnya, serta tetap menjaga agar lingkup pengaturannya tidak bertentangan dengan UU yang telah ada. 3. Mahkamah Agung di dorong untuk secara proaktif mengeluarkan pendapat hukum kepada Lembaga Tinggi Negara dan memberi petunjuk kepada pengadilan di semua lingkungan peradilan, mengenai suatu permasalahan hukum yang berkembang di masyarakat. Berdasarkan UU No. 14/1985 tentang Mahkamah Agung, MA memiliki wewenang atas hal tersebut di atas, ketika peraturan yang ada tidak dapat memberikan kepastian hukum atas suatu permasalahan hukum. Hal ini seperti yang pernah dilakukan pada Sidang Istimewa tahun 2001 kemarin, dimana MA mengeluarkan pendapat hukum bahwa Maklumat yang dikeluarkan oleh Presiden Abdurahman Wahid pada waktu itu adalah tidak sah dan melanggar peraturan perundang-undangan yang berlaku. Kemudian jauh sebelumnya, yaitu pada tahun 1988, ketika ada perdebatan mengenai keabsahan microfilm sebagai alat bukti di pengadilan, yang mana Ketua Mahkamah Agung pada waktu mengeluarkan surat dengan nomor 39/TH/88/102/Pid. tertanggal 14 Januari 1988, yang mengakui bahwa microfilm dapat diajukan sebagai alat bukti. 4. Masyarakat harus lebih proaktif dalam mengambil peran yang diberikan oleh UU, sehubungan dengan pengawasan ataupun pelaksanaan UU tersebut. Dalam beberapa UU, kerap dicantumkan ketentuan mengenai peran serta masyarakat, seperti misalnya UU No. 36/ 1999 tentang Telekomunikasi, yang mengatur bahwa dalam rangka pelaksanaan pembinaan telekomunikasi, Pemerintah melibatkan peran serta masyarakat, yang mana untuk maksud tersebut dapat dibentuk suatu lembaga mandiri. Kemudian juga, dalam UU No. 8/ 1999 tentang Perlindungan Konsumen juga diatur bahwa pengawasan terhadap pelaksanaan peraturan perundang-undangan di bidang perlindungan konsumen dilakukan oleh Pemerintah, Masyarakat dan Lembaga Perlindungan Konsumen Swadaya Masyarakat. Dalam UU No. 31/1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, diatur bahwa masyarakat dapat berperan serta membantu pencegahan dan pemberantasan tindak pidana korupsi, dimana diatur secara rinci mengenai hak-hak dari masyarakat melakukan peran sertanya tersebut. 5. Peran serta masyarakat harus lebih ditingkatkan untuk mengawasi produk peraturan perundang-undangan yang mungkin bertentangan dengan peraturan di atasnya dan dapat membawa dampak negatif terhadap masyarakat pada umumnya. Berdasarkan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000, apabila ada peraturan perundang-undangan di bawah UU yang bertentangan dengan UU yang relevan, maka masyarakat dapat mengajukannya kepada MA untuk dilakukan uji materil terhadap peraturan tersebut. Sedangkan apabila ada UU yang dianggap bertentangan dengan UUD 1945 dan TAP MPR RI, maka masyarakat dapat mengajukan permohonan kepada MPR agar dapat dilakukan uji materil terhadap UU tersebut. 6. Ketua MA tidak perlu ragu-ragu mengusulkan kepada Presiden untuk mengangkat hakim ad hoc, berdasarkan PerMA No. 3/1999 jo. PerMa No. 2/2000 tentang Hakim Ad Hoc, apabila ada suatu permasalahan hukum yang sedang berkembang di masyarakat dan untuk menyelesaikan permasalahan tersebut di pengadilan dibutuhkan hakim yang memiliki keahlian tertentu. Hal ini perlu dilakukan penyelesaian perkara di pengadilan serta para pihak yang bersengketa di pengadilan dapat memperoleh keputusan yang berkualitas serta memberikan rasa keadilan bagi semua pihak. Hal ini pernah dilakukan pada masa Presiden BJ Habibie dengan Keppres No. 71/M/1999 untuk mengangkat empat orang hakim ad-hoc untuk pengadilan niaga. 7. Hakim harus berani menggali nilai-nilai yang berkembang di masyarakat, apabila hukumnya tidak atau kurang jelas, sehingga setiap keputusan atas suatu perkara yang masuk di pengadilan dapat memenuhi rasa keadilan masyarakat, sebagaimana diamanatkan UU No. 14/1970 tentang Kekuasaan Kehakiman. 8. Jaksa dan Kepolisian tidak perlu ragu untuk belajar dari seorang ahli ataupun menunjuk seorang ahli, baik sebagai saksi ahli maupun staf ahli dalam penyelidikan, yang dapat membantunya dalam menangani perkara-perkara yang berhubungan dengan ilmu pengetahuan dan teknologi, serta perkembangan hukum lainnya. 9. DPR harus didesak untuk selektif dalam membuat UU, sehingga pembahasannya menjadi lebih intensif dan menghasilkan UU yang berkualitas, yang mana peran serta masyarakat juga harus tetap dilibatkan, agar UU yang keluar dapat memenuhi kebutuhan masyarakat. Penutup Mengawal reformasi hukum nasional bukanlah suatu tugas yang mudah. Namun demikian, hal tersebut tidak boleh dijadikan alasan bagi kita untuk pasrah dan berdiam diri membiarkan seluruh proses berjalan tanpa arah dan tanpa kendali. Oleh karena itu peran masyarakat sangat penting untuk selalu mengingatkan penguasa agar setiap kebijakan yang diambilnya selalu bertujuan untuk sebesar-besarnya kemaslahatan umum.

* Tulisan ini adalah makalah yang pernah penulis sampaikan pada sebuah seminar yang diselenggarakan oleh SMUI pada bulan September 2001